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关于地方立法能力建设的几点思考
2018年12月04日 21:24    朱宏翔  浏览:

关于地方立法能力建设的几点思考

朱宏翔

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》),全面分析国内国际形势,聚焦全面建成小康社会奋斗目标,提出运用法治思维和法治方式推动发展。今后五年,要努力实现人民民主更加健全,法治政府基本建成,司法公信力明显提高。在顶层制度设计和目标确定的宏观背景之下,设区的市行使地方立法权,多出良法、优法、可操作之法,实现善治更显其重要。工欲善其事,必先利其器。笔者基于我市行使立法权刚刚起步的现实,就今后五年加强立法能力建设谈几点粗浅的认识。

一、强化立法功能认知,夯实思想基础

思想是行动的先导和动力。只有深刻认识立法在区域治理中的作用,才能从行动上推动立法能力建设。

一是地方立法的历史意义重大。立法权、司法权、行政权是治国理政三大权力,适逢扬州建城2500周年,我市喜获行使地方立法权,可谓千年城庆,一份大礼,这意味着我市同原来全国仅有的49较大的市一样有了地方立法权。

二是地方立法的社会意义重大。在社会治理过程中,通过制定地方性法规确立行为规则,规定每个公民、法人和社会组织必须遵守的基本行为规范,以法律为准绳协调各种利益关系、维护社会公平正义。同时,对违法行为进行惩处,防止违法行为造成更大危害,警示人们不能逾越法律红线、触碰法律底线,从而弘扬社会正气。此外,广大人民群众参与立法,其过程也是一次生动的法治实践活动。

三是地方立法的现实意义重大。就人大及其常委会而言,地方立法权的行使,凸显了人民和人大在国家和社会治理中的地位和作用。有助于广大群众更好地表达意愿;有助于将人民的意志上升为法规条文;有助于更好地监督政府依法行政、维护广大人民群众的利益;有助于有效调动社会资源,降低行政管理成本,推动经济社会健康快速协调发展。

二、强化立法责任分配,夯实制度基础

加强立法能力建设,必须正确认识和妥善处理好党领导立法、人大主导立法、政府积极参与的关系。必须在制度层面上优化设计,分配好责任,打好立法的制度基础。

加强党对立法工作的领导。党的领导是地方立法的根本保证。强调发挥地方人大在立法中的主导作用,绝不是要削弱党对立法工作的领导。相反,在全面推进依法治国的背景下,地方立法比以往任何时候都更加需要坚持党的领导。要按照四个全面的战略部署要求,把党的重大决策和立法决策统一起来,及时将党的意志上升为全社会共同遵循的行为规范。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的,党委应集体讨论决定,使地方立法准确体现党的主张。这是立法能力建设的重要前提和题中应有之义。

发挥人大及其常委会在立法工作中主导作用。在法规立项方面,坚持以市人大及其常委会为主体,向社会各界广泛征集立法项目,以《建议》提出的五大理念为指引,使立项反映党委声音、基层声音、群众声音、时代声音,避免出现拍脑袋立项、凭长官意志立项、靠关系立项的状况。在法规起草方面,政府发起的立法,人大及其常委会的相关委员会、工作机构应当提前参与。综合性、全局性、基础性的法案,可以由人大组织起草,专业性较强的法案,可以由人大委托有关专业单位起草。在立法协调方面,统筹协调立法各个环节的工作,及时协调解决立法中遇到的问题,防止立法进程为部门之间的分歧所掣肘而久拖不决。在发挥人大代表作用方面,地方人大代表和常委会组成人员代表广大人民群众参与立法,他们来自各行各业,具有不同的知识结构,且大多工作、生活在基层一线,密切联系和接触群众,这就决定了他们在参与立法过程中反映的问题具有代表性和普遍性,提出的意见建议具有专业性、可行性。地方人大在立法中的主导作用,需要通过代表和常委会组成人员依法、勤勉履职体现出来。

充分发挥政府及其职能部门的优势。《建议》指出,加强法治政府建设,依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力,依法调控和治理经济,推行综合执法,实现政府活动全面纳入法治轨道。地方立法是实现这一目标要求的重要环节,政府可以通过地方立法来规制自身权力,实现在法治轨道上运行政府活动。这需要与发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用结合起来。地方人大代表人民群众行使立法权,追求的是全社会利益的最大化。实践中,大多数地方性法规草案是地方政府提出的,人大的有关委员会应当主动协商研究,充分发挥政府部门熟悉行业情况、行政管理经验比较丰富的优势。

加强立法队伍建设。培养一支政治坚定、作风正派、业务精湛、勤奋高效的立法专业队伍,是加强立法能力建设的重点。要把现有的人力资源整合起来,充分调动各方面的积极性,并根据工作需要加强对立法干部的培养。首先,引进高素质的法治专业人才,增加立法人才储备,配足配强立法工作力量。其次,组织开展立法培训,健全业务学习和研讨工作机制。出台奖励政策,鼓励现职人员进修、学习。再次,探索完善地方立法职业准入制度,建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者的通道,探索建立地方立法机构和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制。

三、强化立法民意导向,夯实社会基础

党的十八届四中全会决定明确提出,要恪守以民为本、立法为民理念,贯彻社会主义核心价值观,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。突出民意导向,就是要不断扩大公民有序参与立法的途径,使立法更贴群众需求,更接扬州地气,这是立法能力建设的社会基础。

搅动一池春水。立项源头集民意。按照有需求、不抵触、有特色、可操作的原则,注重从立法项目建议这一源头上倾听民意,优先选择社会普遍关注,群众普遍期待的立法项目,充分调动社会各方参与立法规划、计划编制。立法过程听民声。在立法过程中广泛听取社会各方面的意见,是确保立法质量的关键环节。只有保证不同阶层的意志和愿望得到充分有效表达,才能促进立法机关更加全面、客观地了解不同意见、观点和要求,从而在立法决策时,最大限度地反映民意、集中民智、凝聚民心,妥善协调和处理好各种利益关系和利益矛盾。立法内容请民议。坚持将所有的法规草案及时公布,便于公众了解、知晓地方性法规的起草、审议等动态过程,参与地方立法活动。同时,进一步拓展立法公开的渠道,积极探索通过召开新闻发布会、网上直播审议过程、邀请群众参与法规审议过程等载体、形式公开立法信息。推动建立公众意见采纳情况反馈机制,对社会公众提出的立法建议进行及时归纳整理,认真研究分析,并通过适当方式反馈,形成立法机关与公民的互动。对社会关注度较高的重要法规,探索开展立法协商,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。

启动设库建点。建立立法咨询专家和基层立法联系点制度,既是十八届四中全会重要部署要求,也是立法能力建设的可靠保障。在立法、法律、城乡建设与管理等领域选聘一批高精尖的立法咨询专家顾问。立法中的诸多环节需要全面了解和吸纳基层组织和群众的意见建议,建立基层立法联系点为群众拓展了制度化的立法参与渠道,能够切实有效地倾听群众意见建议,反映群众意愿诉求。

推动立法实践。地方性法规属于思想认识的范畴,其正确性、合法性需要实践检验,并在实践检验中修正完善。强化普及,提升宣传力。要把地方性法规的宣传贯穿于立法工作的全过程,通过扩大社会参与,让公民明了立法目的、立法原则、立法内容,为法律法规的颁布实施创造良好的民意基础。加强监督,提升执行力。要把地方性法规的实施作为履职行权的重点,通过组织人大代表视察调研、常委会专题审议、执法检查等方式,督促一府两院认真执行地方法规,做到依法行政、公正司法。科学评估,提升纠偏力。要加强对地方性法规立法前论证和立法后评估工作,通过对法律法规实施情况的检查评估,以群众是否满意为标准,及时发现新情况新问题,实施开展修订完善,做到与时俱进。 (作者系扬州市人民代表大会法制委员会主任委员、常务委员会法工委主任)

 

 

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