突出地方特色 提高地方立法质量

贵州省人大常委会

来源： 中国人大网 2017年9月13日 10:35:40

随着全社会法治意识的不断增强，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有法律法规，而是法律法规制定的好不好、管不管用、能不能解决实际问题。长期以来，贵州省人大及其常委会在中共贵州省委的坚强领导下，始终坚持问题和发展导向，立足省情实际、突出地方特色，不断加强和改进地方立法工作，为经济社会发展提供了良好法制保障，发挥了立法的引领和推动作用。现将党的十八大以来我省地方立法的有关情况报告如下：

一、基本情况

2013年以来，省人大及其常委会按照省委的战略决策部署，围绕全省经济社会发展大局，制定地方性法规39件、修改31件、废止19件；批准6个设区的市制定地方性法规20件、修改33件、废止24件；批准3个自治州、11个自治县制定的法规24件、修改2件、废止6件。其中，贵州省大数据发展应用促进条例、贵州省信息基础设施条例、贵州省生态文明建设促进条例、贵州省促进民族团结进步条例等地方性法规在全国省级人大率先出台；贵州省大扶贫条例、贵州省湿地保护条例等地方性法规也走在全国地方立法的前列。

（一）突出发展要求，推动脱贫攻坚。欠发达、欠开发是贵州的基本省情。我们立足省情，抓住主要矛盾，紧扣主要任务，在推动交通、水利、信息等基础设施建设，工业、农业、服务业等产业发展，资源、人才、技术等要素保障，大扶贫、大数据战略行动等方面，制定了系列地方性法规，引领和推动经济社会发展新跨越。制定大扶贫条例，从制度上解决我省扶贫开发工作中存在的一些重大问题，进一步明晰政府、社会、市场等各方在大扶贫工作中的职能定位，明确各方参与的权利义务。中央政治局委员、国务院副总理汪洋批示：“今年的扶贫工作会上可做为参件印发。我讲话也要提倡法治保障问题。贵州条例是标志性的，且内容创新。”在听取扶贫督导工作汇报时，他指出：“贵州在全国率先出台实施大扶贫条例，对扶贫重大问题从法律上予以规范，这是善于用法治思维和法制方式推进扶贫工作的典范。”制定民用运输机场管理条例、交通建设工程质量安全条例，修改公路条例、道路运输条例，加强交通基础设施建设，规范交通运输市场秩序，推动交通运输条件持续改善，实现县县通高速公路目标。此外，还制定和修改了黔中水利枢纽工程管理条例、政府投资建设项目审计监督条例等，大力促进相关领域持续发展。

（二）突出生态建设，保障“多彩贵州山地公园省”真多彩、生态美。贵州具有得天独厚的自然生态环境和丰富多彩的原生态文化。我们着力突出多彩贵州山地公园省特色、凸显贵州特质，按照多彩贵州拒绝环境污染、拒绝生态破坏的要求，将自然生态与人文生态有机结合，以促进自然生态环境保护和改善为核心，以保护和传承优秀传统文化为重点，制定了加强生态文明建设、传承和弘扬优秀传统文化的系列法规。制定生态文明建设促进条例，在全国率先立法开展自然资源资产责任审计,成立生态环境保护执法机构,启动环境污染第三方治理和排污权交易改革试点,建立生态文明建设的法治化、市场化保障机制。制定大气污染防治条例，在环境影响评价、社会信用体系建设、大气环境质量排名发布等制度上形成震慑力。制定水资源保护条例，实行最严格的水资源保护制度,明确在全省全面推行各级人民政府行政首长负责的河长制。县级以上人民政府要定期向同级人大常委会报告水资源保护情况。同时对地表水、地下水取用及保护方面强化了行政主管部门监督管理责任，加大了对违法行为的处罚力度。制定新型墙体材料促进条例、节约能源条例、民用建筑节能条例，推动全社会保护和节约能源，提高能源利用效率。制定气候资源开发利用和保护条例、森林防火条例、义务植树条例、湿地保护条例，着力保护森林、湿地等自然资源，改善生态环境。到目前为止，具有贵州特色的生态文明建设法规体系已初步形成。

（三）突出民族文化，助推贵州民族法制建设新发展。贵州有两个宝贝，一个是良好的生态环境，另一个是多彩的民族文化。贵州作为多民族省份，少数民族常住人口1200多万人，占全省常住人口的36%左右，3个自治州、11个自治县、193个民族乡国土面积占全省国土面积的60%多，各具特色的民族文化急需予以保护和发展。先后制定了促进民族团结进步、民族乡保护和发展条例，在财政转移支付、基础设施建设、人才培养、文化传承发展等方面予以规范，明确规定民族乡一般不得撤销或者合并，确需撤销或者合并的，应当进行科学论证、评估，在撤乡设镇或者与其他乡镇合并后，继续享受民族乡有关政策。另一方面也明确民族乡享受建制镇待遇，相关政策向民族乡倾斜，逐步改变民族地区经济社会发展滞后于其他地区的现状，推动我省建设成为民族团结进步繁荣发展示范区。贵州有545个村落列入中国传统村落名录，居全国第二，为做好传统村落的保护和发展工作，我们经过深入调研制定了传统村落保护和发展条例。

（四）突出民生保障，引领和谐贵州谱新篇。保障和改善民生是促进社会和谐的基础。贵州省始终坚持以人为本、为民立法，紧紧围绕人民群众普遍关注的重大民生问题，在食品安全、义务教育、劳动就业、社会保障、特殊人群服务与保障等领域，制定和修改了食品安全条例、企业工资集体协商条例、劳动保障监察条例、残疾人保障条例、见义勇为人员奖励和保护条例、学校学生人身伤害事故预防与处理条例、老年人权益保障条例等法规，切实维护人民群众合法权益，促进社会和谐稳定。禁毒条例进一步完善了我省禁毒工作管理体制，探索建立了社区戒毒、社区康复“阳光工程”，有效解决了社区戒毒、社区康复人员就业难、就医难、康复治疗难等问题，从法制上保障社区戒毒、社区康复人员更好地回归社会，正常生产生活。见义勇为人员奖励和保护条例，规范了见义勇为行为认定标准、认定程序，明确了奖励与保障的方式、途径，对防止英雄流血又流泪，鼓励见义勇为行为，弘扬社会正气，发挥了积极作用。残疾人保障条例，对残疾预防和残疾人康复、教育、劳动就业、文化生活、社会保障以及无障碍环境建设等作出详细规定，切实保障和维护了残疾人的合法权益。

（五）充分发挥人大及其常委会在地方立法工作中的主导作用。一是强化人大代表、人大常委会组成人员的主体作用。加强人大代表、人大常委会组成人员履职培训，提高立法决策能力。认真办理人大代表提出的立法议案、建议，条件成熟的及时启动立法工作。完善人大代表、人大常委会组成人员提前参与立法工作机制，法规草案调研、起草、论证、修改过程中，广泛征求人大代表、人大常委会组成人员意见，必要时邀请人大代表、人大常委会组成人员提前参与立法前期工作。二是强化对立法选项的统筹作用。主动谋划，准确把握立法时机，科学选定立法项目。坚持急用先立，对全局性、基础性、综合性立法项目，经济社会发展急需的立法项目，与人民群众切身利益密切相关的立法项目，解决实际问题的立法项目，以及具有地方特色的自主性、创制性立法项目，优先安排。三是强化法规提案工作。人大专门委员会、常委会工作机构组织起草综合性、全局性、基础性的重要法规草案，吸收相关领域专家学者、省政府职能部门和法制办参与，2013年以来，40%的法规由专门委员会提案。四是强化对立法过程的调控作用。加强对立法全过程主导和统筹协调，依照法定程序推进立法工作。提前参与政府部门（单位）起草的法规草案的起草、调研、论证、修改等工作。合理安排法规草案提请审议时间，保证人大专门委员会会议、人大常委会会议、人民代表大会会议审议法规草案时间，提高审议质量。五是强化对立法内容的决定作用。正确处理提案与审议的关系，全面审查立法的必要性、法规草案内容的合法性、针对性、实效性、可执行性。坚持科学立法，合理确定法规的调整范围、调整对象、调整手段，正确处理权力与权利、权力与责任、权利与义务的关系。

二、主要体会

如果没有本地特色，地方立法就失去了存在价值。我们在地方立法工作中，始终按照省委的要求，深入研究实践所需和群众所想，推进立法工作精细化，增强法规的针对性、实效性，确保立得住、行得通、能管用。

（一）坚持把党的领导贯穿立法工作，紧紧围绕省委中心工作开展立法。这既是确保地方立法正确的政治方向的需要，也是地方立法突出地方特色，不断提高立法质量的根本所在。我们在编制立法规划、立法计划和重要立法事项时，专题研究党代会报告、省委全会精神和省委主要领导同志的讲话精神，并主动向省委报告，经省委审定后按程序提请审议；法规草案审议过程中争议较大，影响法规草案通过的重大问题，提交人大常委会党组研究决定，必要时由人大常委会党组报省委讨论决定。先后制定的促进民族团结进步、民族乡保护和发展条例，针对部分地方追求城镇化率兴起的民族乡撤并问题，由常委会党组及时向省委报告，并在条例中对民族乡撤并问题进行了规定，有效遏制了撤并势头。我们还围绕省委重大决策部署和中心工作，用好、用活立法资源，加强重点领域立法，为实施主基调主战略,统筹推进工业化、信息化、城镇化、农业现代化、绿色化同步发展，提供法治保障。

（二）坚持与时俱进，积极开展先行先试立法。先行先试立法是地方立法推动当地经济发展的时代要求。我们始终坚持问题和发展导向，根据本省经济社会发展需要，突出立法的引领性，制定了大数据条例等一批体现贵州特色、行之有效的地方性法规。大数据发展应用促进条例，将实施国家大数据战略和我省大数据战略行动的系列决策部署上升为地方性法规，在全国首次规定公共数据实时共享和公共数据率先、统一、最大限度开放，对于培育和壮大战略性新兴产业，促进经济社会发展、完善社会治理、提升政府服务管理能力、服务改善民生，具有重要意义，对未来国家层面的大数据立法提供了有益参考。制定信息基础设施条例，在全国首次明确规定信息基础设施是国家战略性公共基础设施,是经济社会发展的重要基础，要求各级政府将信息基础设施建设纳入本行政区域国民经济和社会发展规划，并对信息基础设施共建共享、促进与发展、保护与监督等作出了详细规定，为保障信息基础设施安全，支撑信息产业发展，促进信息化与工业化、城镇化、农业现代化深度融合，提供法制保障。

（三）坚持开门立法，广泛听取各方面意见。法规要体现地方特色，离不开广泛而充分地征求本地群众和各方面的意见建议。对此，我们做了以下工作：一是健全立法机关和社会公众的沟通机制、法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，充分发挥各方面优势，为立法工作提供重要智力支持。二是充分利用互联网平台，通过开通微博、微信等方式，及时在网络上发布立法动态信息，积极引导社会力量参与立法，有效拓展人民群众表达意见、参与立法的途径，最大限度地凝聚立法共识。三是深化调研工作，推行全过程、分阶段、有重点的立法调研工作机制。法规草案起草单位、人大专门委员会和人大常委会法制工作机构根据各自职责，在立法进程的不同阶段分别组织开展调研。改进调研组织形式，根据需要邀请人大代表、人大常委会组成人员、专家学者、社会公众等参与立法调研，必要时委托下级人大、基层立法联系点或第三方开展调研。

（四）坚持精细化立法，突出法规的可操作性。地方立法的目的在于细化和补充国家法律的规定，主要是缺什么补什么，需要什么立什么。高质量的地方性法规首先要具体管用，能解决当地的特殊矛盾和实际问题。所以，我们始终坚持绝不搞无实质内容的“重复性立法”的原则，积极推进精细化立法，确保出台的地方性法规既管用又好用。在立法实践中，坚持做到立项选题精细化，对于哪些法规该立，哪些法规不该立，哪些先立，哪些后立，深入细致地调研论证，精挑细做年度立法项目，确保所立之法符合实际需要。立法过程精心化，既保证立法环节的完整、规范、充分，又做细做实各个立法环节上的立法活动，保证立法过程的充分和立法活动的成效。立法内容精细化，突出关键性条款，能具体尽量具体，切实解决某一领域、某一方面的特定问题。

三、几点建议

党的十八大以来，立法在理念、地位、功能、质量、体制机制以及立法机关的角色定位等方面发生了深刻变化，立法工作面临的任务越来越重、要求越来越高、难度越来越大、节奏越来越快。特别是设区的市和自治州获得地方性法规的制定权后，如何突出地方性法规的地方特色，不断提高地方立法质量，面临更多的困难。

对下一步地方立法工作，提出如下几点建议：

（一）关于设区的市、自治州立法权限。建议采取个案研究的方式来解决，且在个案研究的时候宜适用较为宽容的标准，尽可能考虑设区的市、自治州的需要和难处，允许设区的市、自治州先行先试，之后确有问题再研究处理。

（二）关于自治州“两个立法权”的关系。建议全国人大常委会法工委进行研究，在适当时候予以明确：一是自治州如何用好“两个立法权”并处理好二者之间的关系？二是自治州自治条例、单行条例与地方性法规有无位阶之分？

（三）关于民族立法变通权。实践中，主要问题是上级国家机关特别是条块管理部门不尊重、不理解、不支持变通，导致民族自治地方行使立法变通权较为困难，如《黔西南布依族苗族自治州实施〈中华人民共和国矿产资源法〉变通规定》报请批准时，由于相关职能部门有不同意见，省人大常委会没有批准该法规，还做了大量善后工作。