做好立法调研 提高地方立法质量

2015年5月28日下午，广东省十二届人大常委会第十七次会议第二次全体会议召开，会议全票表决通过了广东省人民代表大会常务委员会《关于确定佛山、东莞等9市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定（草案）》。这意味着，经过九年不断的努力争取，东莞终于获得地方立法权，可以开始制定地方性法规。

被赋予地方立法权后，东莞可以通过地方立法权的行使，进一步增强地方治理方式的法治化、规范化、民主化，保证社会公众有效参与地方公共事务；可以进一步明确相关领域发展和管理的具体标准、范围、措施和责任，甚至在国家没有上位法规定的情况下，作先行先试的立法决策，通过立法，主动适应改革和经济社会发展的需要，在经济社会发展中起到更好的引领和推动作用。获得地方立法权对东莞经济社会的发展意义重大，下来如何充分用好地方立法权，制定出不与上位法抵触、具有东莞特色、可操作性强、效果好的高质量地方性法规，实现良法善治,是摆在我们立法人面前的首要任务。如何提高地方立法质量，做好立法调研，广听民声、广聚民意、广集民智是关键。只有做好立法项目、法规草拟、法规审议等环节的调研，深入镇村，深入群众，实实在在了解情况，接触问题，听取各方面意见，集思广益，全面、准确地反映人民的根本利益和要求，才能保证立法工作的正确方向，才能保证立法的质量和效益。

一、立法机关要明确主题，理清思路，科学调研

深入开展立法调研，广泛征求意见建议是民主立法、开门立法的必然要求。立法只有坚持群众路线，充分发扬民主，广泛听取各方面的意见，才能最准确地把握和反映人民群众的意愿，立法才有特色和针对性，才能适应地方的具体情况和实际需要。立法法规定，立法应当听取各方面的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。地方立法要按照立法法的要求，及时总结立法工作中的成功经验和做法，加大听取意见的力度，重要法规草案要公开征求意见或者举行立法听证会。立法听取意见要坚持三结合，即听取执法、司法机关的意见与人民群众的意见相结合；听取实际工作者的意见与专家学者的意见相结合；听取法律工作者和非法律工作者的意见相结合，最大限度地集中广大人民群众的智慧，提高立法的质量和效益。要加强调查研究，深入实际、深入基层、深入群众，切实了解改革发展中的深层次问题，了解人民群众关心的热点、难点问题。立法机关在立法调研中要做好以下几点：

一是调研主题要明确。要提高立法调研的针对性，我们在开展立法调研中首先要明确调研的主题，要把调研需要了解的主要问题、主要分歧要点、解决问题的方法等内容详细阐明，明确调研的步骤和具体要求，让调研对象对调研的内容和要求有清晰的理解。调研对象才能更有针对性地向立法机关反映意见建议，确保立法调研取得实效。

二是调研方法要规范。针对调研工作刚性不足弹性过大的问题，立法机关需要研究制定有关制度，规范，对调研的主体、范围、对象、程序、方法等予以明确和细化。建立科学的意见处理与反馈机制，建立科学的意见采纳标准,同时对意见的征集情况、采纳情况、未采纳情况及理由应以适当方式向调研对象反馈。同时，应根据实际情况，分别召开不同类型、不同对象参加的调研座谈会，原则上不应把管理者与被管理者放在一起讨论发言，以便让被管理者能够表达真实的想法。

三是调研范围要广泛。所谓广泛性就是要尽可能地扩大直接立法主体和间接立法主体参与的数量。利用报刊、网络媒体面向全社会公开征求意见，是体现广泛性的一个比较现实有效的选择。所谓代表性是指选择调研对象时要考虑不同社会群体，既要征求管理者与被管理者的意见，还要征求第三方即专家学者和社会公众的意见，尤其要扩大向非政府组织征求意见的对象和范围。真正富有成效的公众参与不是个人层面上的，而是各种非政府组织的参与。因为他们可以把公众分散的个人意见和利益诉求以集中、有序、理性的方式向立法征求工作主体反馈。

四是调研方式要创新。立法基地、基层立法联系点，具有贴近实际、贴近问题、贴近群众和承上启下的优势，容易搭建与公众之间平等对话的沟通平台，是地方立法调研工作依靠的新生力量。为了提高立法调研工作质量，必须改变目前以发函书面征求意见为主的调研方式，要创新立法调研的方式，积极探索委托第三方调研等方式。特别是法规立项论证调研、法规实施前可行性评估调研等工作可发挥立法基地、立法联系点等机构的作用，要求其通过分别召开各级人大代表、基层普通群众、具体执法人员、管理相对人等不同类型的座谈会，以及实地调研走访等途径，面对面地征求社会各方面意见，然后归纳汇总后提交立法机关。这既有利于进一步扩大调研面，也能充分发挥相关专家学者的力量，使立法调研工作形成合力。

二、调研对象要高度重视，认真研究，反映民意

立法是一件严肃的事情，一项立法，往往涉及方方面面的权益，关系到广大群众切身利益，因此，在立法过程中应当是集中人民的意志，反映人民利益诉求的过程。调研对象要发扬当家作主的主人翁精神，积极参与地方立法工作，真实反映好人民群众的意愿，最大限度地维护好人民群众的利益。

一是要高度重视，认真研读。一般来说，召开调研座谈会前都会提前通知，并将法规草案文本及说明等资料送各部门、代表等手中。调研对象要高度重视，认真对待。调研的相关部门要派专人专职负责，对法规草案征求意见的各阶段实行专人跟踪负责到底的制度，提出的意见必须代表整个部门的意见，各个环节的意见要一致，防止前后矛盾的情况出现。为提高调研的质量，部门和代表等被征求意见的对象，要认真参阅相关文件和资料，比如法规草案的说明以及相关的法律、法规，对立法目的、立法原则和一些主要问题的处理方案等要进行细致的研究分析，为提出符合实际、切实可行的意见和建议做好准备。

二是要听取意见，广聚民意。调研对象要围绕法规案中涉及的主要矛盾和问题，抓住问题的本质，广泛听取意见建议，了解立法事项的现实情况和问题，征求与立法事项有关的机关，单位和公民的意见，向立法机关如实反映民情民意，提出深刻具体，可操作性的措施和办法。立法活动征求代表意见，一个重要原因就是因为人大代表来自各行各业的第一线，对人民群众的意愿和要求了解最深刻，所以，参加调研的代表要广泛地深入听取各界特别是人大代表所在选区选民的意见。代表在调查研究和征求意见过程中，要把问题搞清、弄懂、吃透，全面掌握第一手材料，必要时可走访与立法事项有关的专家、学者，听取意见，为提出高质量的意见建议提供详实而丰富的依据。

三是要认真梳理，归纳总结。一般来说，法规草案涉及的方面包括：立法的必要性和可行性，是否存在于宪法，法律和行政法规相抵触的情况，与其他法律法规是否协调，立法宗旨，调整范围，指导思想和原则是否明确，内容是否准确，对重要问题的解决方案是否科学合理，立法技术运用是否得当等等。各部门以及人大代表等调研对象，可从上述一方面或几个方面着手，提出建议，不必面面俱到。由于调研对象尤其人大代表多数是兼职的，也不是立法专家，关键还是从自身调查研究和收集的人民群众意见出发，对收集到的意见建议进行认真的归纳总结，为立法机关掌握基层的第一手材料提供帮助。

东莞市人大常委会法制工作委员会 张建均、郭晓丽